Reforma do sistema de Justiça e consolidação do perfil constitucional no Ministério Público

por Alessandra Elias de Queiroga, Márcio Soares Berclaz e Marlon Alberto Weichert

Em recente artigo (A Crise do Sistema de Justiça: Três Questões Fundamentais[1]), suscitamos alguns temas relacionados às razões que justificam uma reforma substantiva no sistema de justiça brasileiro e ao processo que consideramos deva ser o fio condutor dessa reforma. Sustentamos que é imprescindível conduzir um processo de reforma de baixo para cima, baseado na afirmação do compromisso central da justiça para a redução das desigualdades sociais e regionais, a erradicação da pobreza, a eliminação da discriminação e, finalmente, a construção de uma sociedade livre, justa e solidária.

Neste segundo ensaio, nosso objeto de reflexão é o Ministério Público, instituição à qual estes três autores pertencem. Muito já se disse sobre a característica sui generis do Ministério Público brasileiro que, ao lado da tradicional função de acusador criminal, recebeu da Constituição uma plêiade de funções de defesa da ordem jurídica, da democracia, dos direitos humanos e do patrimônio público. Até onde sabemos, inexiste no planeta outro Ministério Público que tenha uma gama tão ampla e concentrada de atribuições, com responsabilidades nas áreas eleitoral, trabalhista, do consumidor, do meio ambiente, da educação, da saúde, dos povos indígenas e de qualquer outro interesse difuso ou coletivo. O estudo comparado do direito constitucional revela que, em regra, essas funções extra criminais são repartidas entre múltiplas instituições estatais, tal como Defensorias do Povo, Escritórios de Ombudspersons, Procuradorias de Direitos Humanos, Comissões ou Conselhos de Direitos, Procuradorias dos Estados, ou simplesmente não são exercidas pelo poder público. No Brasil, houve a decisão de concentrá-las em uma única entidade.

O singular Ministério Público brasileiro “jabuticaba” se distingue de seus congêneres também em razão da sua forte autonomia funcional e administrativa, bem como da independência funcional, inamovibilidade e vitaliciedade de seus membros, em que pese a relativa (porém preocupante) debilidade provocada nessa autonomia pelo processo político de definição de suas chefias (mais grave no caso do Procurador-Geral da República, cuja nomeação pelo chefe do poder Executivo sequer depende de consulta à carreira). Em especial, ganha notoriedade em todo o mundo o fato de que os membros do Ministério Público no Brasil, salvo aspectos de natureza administrativa, são agentes políticos e não se submetem a regras de hierarquia. E, ademais, que ostentem posição e capacidade processual para fiscalizar do Prefeito ao Presidente da República, de Vereadores a Deputados e Senadores e de Juízes a Ministros.

O Ministério Público brasileiro exerce, pois, parcela significativa da soberania estatal, inclusive com agência para, em nome da sociedade civil, fiscalizar e demandar a sociedade política, tudo sob o mote da função de preservar o regime jurídico democrático e os direitos fundamentais. É imperativo, portanto, que a instituição também seja, sob a perspectiva ético-normativa,  exemplo de instância democrática e plural dentro do Estado Democrático de Direito.

É preciso compreender que esse perfil da instituição foi fruto de uma radical e necessária ruptura promovida pelo constituinte de 1988 em relação ao Ministério Público da ditadura, que funcionou como um instrumento da repressão política (especialmente o Ministério Público Militar perante as auditorias militares) ou foi conivente e cúmplice dessa violência de Estado. A Constituição transformou o Ministério Público em efetiva instituição de Estado, designando-o como agente autônomo, independente e imparcial para, a partir de poderes de iniciativa e demanda, defender os interesses coletivos e sociais, tanto na esfera criminal como cível.

De acordo com o marco normativo da justiça de transição, podemos afirmar que a Constituição promoveu uma reforma institucional do Ministério Público, sem paralelo em outra instituição do país. Uma reforma vocacionada a alterar o perfil da instituição, que de partícipe da repressão política e da violação de direitos humanos da ditadura passou a ser responsável pela defesa da democracia e dos interesses sociais, coletivos, difusos e individuais indisponíveis.

Evidentemente que a atribuição dessas funções ao Ministério Público pela Assembleia Constituinte não foi um acaso. Ela foi o resultado de um processo paulatino de alteração do papel do parquet,liderado por diversos promotores e procuradores de justiça, procuradores da república, juristas, políticos e militantes dos movimentos sociais e da sociedade civil. Desde o Código de Processo Civil de 1973 o órgão tinha atribuição para intervir nas causas cíveis com interesse público ou de incapazes. Porém, foi com a aprovação da Lei da Ação Civil Pública, em 1985, que se deu o grande salto na direção do atual perfil da instituição, vocacionado para o manejo da tutela coletiva tanto na perspectiva extrajudicial-resolutiva e judicial-demandista, como para a instauração e instrução do Inquérito Civil e do Termo de Ajustamento de Conduta.

A atribuição a uma mesma instituição do papel de acusador criminal e de defensor de direitos humanos não está livre de riscos. A atividade de investigação e acusação criminal tensiona, por sua própria natureza, os direitos fundamentais. Não por menos é que o cidadão goza de uma série de direitos e garantias quando envolvido em persecução criminal na condição de suspeito ou acusado. Presunção do estado de inocência, direito à não autoincriminação, direito ao silêncio, devido processo legal, contraditório, vedação a juízos de exceção, proibição da tortura, reserva de jurisdição etc, são conquistas históricas no campo dos direitos humanos exatamente em razão do potencial abuso que a persecução criminal provoca. Embora possa soar exagerado, não é errôneo afirmar que os órgãos estatais encarregados da persecução criminal são sempre potenciais violadores de direitos humanos, em razão da própria carga repressiva da atividade estatal que desenvolvem.

Ora, se é assim, como pode uma mesma instituição estar na posição de potencial violador de direitos humanos e de garante da proteção e promoção desses direitos? Não seria paradoxal?

A Constituição compreendeu a persecução penal sob o conceito de uma defesa dos interesses difusos à segurança pública e à justiça, em consonância com o disposto no artigo 6º do texto constitucional. O Ministério Público, ao mover a ação penal, controlar ou promover investigações criminais, atua em nome da sociedade e não do Estado. O objetivo da atividade ministerial deveria ser, sempre, atender ao interesse social e não às pretensões do Estado. Sua função inserir-se-ia na mediação dos direitos humanos das vítimas e da sociedade, de um lado, e dos investigados ou acusados, de outro. Nesse ponto, a atração à mesma instituição das funções criminais e de defesa dos direitos humanos teria a virtude de permear as atividades de investigação, controle da polícia e de acusação dos valores imanentes e transcendentes dos direitos humanos. Vale dizer, o Ministério Público criminal seria, antes de tudo, um ator responsável por levar adiante a atividade de persecução criminal com respeito aos direitos humanos. De outro lado, a atividade de proteção dos direitos humanos pelo Ministério Público ganharia com a possibilidade de utilizar o ferramental e a cultura da investigação em favor da apuração de graves violações aos direitos humanos e da responsabilização de seus responsáveis. Nesse sentido, aliás, a concepção do Inquérito Civil como instrumento de investigação.

Ou seja, a junção das funções criminal e de tutela dos direitos difusos e coletivos poderia gerar sinergias positivas para ambas, em que pese os riscos inerentes.

Entretanto, transcorridos mais de 30 anos da promulgação da Constituição, a sensação é a de que esse projeto ficou pelo caminho. Inúmeros são os indícios de que fracassou a iniciativa de permear a atividade do Ministério Público criminal com a pauta de direitos humanos. Igualmente, a atividade de defesa de interesses indisponíveis, coletivos e difusos em boa medida se burocratizou. A própria ideia de sinergia entre a atividade criminal e a cível parece ter se esvaído pouco a pouco no curso do tempo. Salvo valiosas exceções, não há a desejada comunhão entre as duas missões institucionais. Ao contrário, vemos o Ministério Público  pouco sensível com o encarceramento em massa da população jovem e negra, inerte em face da violência policial, sem estratégia para prevenir a matança sistemática da população periférica e, pior, flagrado em diversas iniciativas penais com viés evidentemente político. Predomina nas instituições a velha retórica da política da mão dura e da lei e ordem. Os mecanismos de democracia representativa interna não têm sido capazes de inibir o progressivo avanço dessa visão mais tradicional da atividade ministerial, justo aquela que o modelo constitucional parecia querer contornar. A efetividade em prol dos direitos humanos perde espaço, apesar de ser a nota mais marcante da configuração constitucional do MP.

Nesse ponto, o que nos perguntamos é: o que teria dado errado no projeto constitucional? E o que se deve fazer para corrigir o rumo e fazer do Ministério Público brasileiro o exemplo de instituição de defesa dos interesses sociais e coletivos? Como inserir o MP no projeto de justiça que se compromete com o objetivo de constituir uma sociedade solidária, livre e justa?

Sem dúvida, inúmeros fatores contribuem para essa ruptura da atuação do MP  frente ao seu perfil constitucional. Antes de tudo, há o contexto político. O projeto constitucional de construção de um Estado social, baseado no princípio da solidariedade, foi fraudado logo no início dos anos noventa, com a absorção pelo Brasil da ideologia neoliberal de redução do papel do Estado, estímulo ao individualismo, redução das proteções sociais e enaltecimento da meritocracia. Evidente que o Ministério Público embora tenha resistido intensamente contra o desmonte da estrutura estatal (por exemplo, ações contra privatizações de empresas estatais a preços vis e a terceirização de serviços públicos de saúde e pela garantia de vagas na educação infantil e fundamental etc) terminou por ser influenciado por essa ideologia. Influência essa, aliás, que permeou quase a totalidade das carreiras jurídicas e mesmo outras não estatais, como as dos jornalistas, médicos etc.

De qualquer forma, o tema da meritocracia é um dos elementos centrais para se entender o Ministério Público, assim como a magistratura e outras carreiras jurídicas de Estado. Ainda durante a ditadura o MP e outras carreiras lograram evitar a influência política na constituição de seus quadros mediante a exigência de concursos públicos. É indiscutível o êxito desse critério como elemento de prevenção ao aparelhamento político-partidário da instituição. Ocorre que em razão da valorização financeira de seus quadros, os concursos do Ministério Público são extremamente disputados, o que permite uma exigência de altíssimo nível acadêmico dos candidatos. Se, por um lado, esse alto nível de exigência garante a excelência técnica da instituição, de outro contamina a instituição com a reprodução da desigualdade social do país. De fato, a probabilidade de ingresso nos MPs aumenta exponencialmente para os candidatos que tiveram ensino de qualidade desde a base e a universidade, o que está relacionado diretamente com a capacidade econômica da família. Ademais, a aprovação no concurso público é favorecida pela preparação em cursos especializados, o que é reservado a quem dispõe de recursos financeiros para assumir esse custo e de tempo para cursá-los. Finalmente, são beneficiados os candidatos que têm o privilégio de não precisar trabalhar e que podem dedicar meses ou anos de sua juventude exclusivamente para a preparação ao concurso.

Com isso, é evidente o perfil elitista dos Ministérios Públicos. Vale, nesse sentido, recuperar o estudo elaborado pelo Centro de Estudos da Segurança e Cidadania (CESEC) da Universidade Cândido Mendes, em 2016, sobre o Ministério Público, no qual se concluiu que “os membros do MP compõem um segmento fortemente elitizado – na maioria, homens brancos, oriundos das classes médias e altas”.^[2]

O promotor ou procurador é, em regra, um filho da elite brasileira. Se for tomado em consideração apenas o valor da remuneração anual de membros do Ministério Público, é possível situá-los no plano da parcela 1% mais rica da população brasileira, segundo a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios – PNAD, do IBGE.^[3] Não é surpresa, portanto, que o MP reproduza o pensamento das classes sociais mais altas, repleto de confusões entre privilégios e direitos, e que esteja insensibilizado com relação aos direitos e à situação das classes mais desfavorecidas. O medo da violência associada às populações marginalizadas e o medo da organização dos trabalhadores, típicos das classes altas do Brasil, se reproduz no Ministério Público.

Uma primeira conclusão, portanto, é que sem alterar o perfil da instituição, para incluir fortemente a presença da pluralidade social e étnica brasileira, além do equilíbrio de gênero, será muito difícil permear a atividade do Ministério Público com uma diferente perspectiva da sua função ante a realidade socioeconômica brasileira. Essa mudança de perfil é fundamental também para fazer prevalecer uma cultura de direitos humanos mais sensível às prioridades sociais da população, inclusive no que diz respeito à atividade criminal. Não há capacitação que permita superar, de modo consistente e sistemático, os vieses de compreensão da realidade brasileira decorrentes de uma origem social privilegiada, especialmente diante dos escandalosos níveis de desigualdade e de racismo estrutural no país.

É fato que as universidades públicas pouco a pouco estão se abrindo para as classes sociais menos favorecidas graças ao sistema de cotas. Também é fato que os MPs, faz pouco tempo, começaram a adotar cotas nos seus concursos públicos. A médio e a longo prazos os Ministérios Públicos se beneficiarão dessas políticas. Ocorre que esses processos, além de demorarem a apresentar resultados, são insuficientes para alterar o perfil dos membros do Ministério Público. Como visto, mesmo para um graduado em universidade pública, o concurso de acesso à carreira é difícil e demanda estudos adicionais, em geral custosos e incompatíveis com quem necessita estar no mercado de trabalho para sobreviver ou garantir a dignidade da família. Por outro lado, o sistema de cotas nos concursos não elimina o dever de obter notas mínimas elevadas.

Parece-nos indispensável, portanto, conciliar dois objetivos que, à primeira vista, soam incompatíveis. Primeiro, manter o alto nível técnico dos membros do MP, o que lhe tem garantido a capacidade de prestar um serviço de excelência jurídica, respeitado e admirado pelos demais atores do sistema de justiça e pela própria sociedade. Porém, tão importante quanto, é assegurar que nos quadros do MP estejam pessoas com capacidade de compreender a partir de experiências reais o enorme desafio posto a uma instituição que deve ser impulsionadora de transformações sociais através do direito e da justiça.

O Ministério Público idealizado pela Constituição tem a responsabilidade de mover o sistema de justiça – criminal e cível – para cumprir com o desiderato  de construir uma sociedade solidária e justa. Todavia, essa função não será exercida enquanto o próprio MP for um retrato da injustiça e desigualdade social do país. Não cabe mais acreditar que promotores e procuradores serão iluminados estritamente pelo diálogo com movimentos sociais ou por sua sensibilidade pessoal. Além de ser uma parcela extremamente reduzida das carreiras que está disponível para um diálogo sincero com todos os flancos do extrato social, essa inter-relação é incapaz, por si só, de incutir nos membros do MP uma visão que prime pela alteridade, condição necessária para propor uma perspectiva jurídica diferente em relação aos fatos da vida social. Como compreender o que é ser negro e pobre ante o aparato estatal repressivo, sem ter a experiência de ser negro e pobre? Como saber o que é a violência obstétrica nas periferias, sem ter na instituição a experiência da mulher pobre?

Portanto, sem romper com as vantagens de se ter um corpo profissional de excelência, é hora de agir ativamente para mudar o perfil do Ministério Público. A nossa inspiração vem do exemplo do sistema de cotas nas universidades públicas. Muito se temia, a princípio, que as cotas raciais e sociais em larga escala pudessem comprometer o nível de ensino. Entretanto, a experiência revelou que isso não ocorreu e que os alunos que ingressaram por meio de ações afirmativas têm igual ou melhor desempenho que os demais, especialmente quando devidamente apoiados pelas instituições.^[4]

A adoção de um sistema mais agressivo de cotas sociais e raciais para ingresso no Ministério Público acelerará a transformação do perfil de seus membros e, em decorrência, aumentará o potencial da instituição de compreender o papel do direito nas ruas e quebradas da periferia.^[5] Mas, ainda assim, os resultados serão a longo prazo, tendo em vista o ritmo de renovação dos quadros.

É preciso, assim, ampliar – onde for possível – a representação dos interesses sociais na instituição. Os movimentos sociais, as organizações da sociedade civil e a população em geral devem participar da formulação da política do Ministério Público e de seu controle. Existem providências relativamente fáceis de se adotar Embora pensemos que toda proposta deva ser discutida com os múltiplos atores envolvidos e, especialmente, as populações geralmente alijadas do sistema de justiça, listamos algumas ideias como incentivo à reflexão:

– implementar ouvidorias externas, cujos titulares serão eleitos em processo público, conduzido pela sociedade civil, a exemplo do que ocorre nas Defensorias Públicas. Os Ouvidores teriam mandato fixo, remunerado, com poderes para emitir recomendações, cobrar respostas e publicar conclusões;

– alterar a composição do Conselho Nacional do Ministério Público, para incluir a presença de representantes da sociedade civil, eleitos diretamente. Existem diversas experiências exitosas de processos eleitorais dessa natureza que podem ser estudados e, na medida do possível, incorporadas: Conselho Nacional dos Direitos Humanos, Comitê Nacional de Combate a Tortura, Conselho Nacional de Saúde, dentre outros.

– instituir conselhos internos de participação social, também eleitos, com a função de orientar ou aconselhar a atuação dos órgãos de coordenação na área de direitos difusos e coletivos e procuradorias de direitos do cidadão;

– ampliar o número de órgãos de execução com atribuição exclusiva em direitos humanos, com atuação regional e interinstitucional.

Finalmente, é preciso agregar participação social no processo de nomeação do Procurador-Geral da República e dos Procuradores-Gerais de Justiça. Além da lista tríplice – que deve ser estendida ao processo de indicação do chefe do Ministério Público Federal – propõe-se a adoção de procedimento semelhante ao adotado na Argentina, no qual os cidadãos em geral, as organizações não governamentais, a OAB, as associações profissionais, e as entidades acadêmicas ou de direitos humanos, podem, em determinado prazo, apresentar por escrito e fundamentadamente, observações, objeções e comentários sobre os candidatos aos cargos. Esse procedimento traz, ao menos, a oportunidade de promover um debate público sobre as candidaturas e os perfis esperados para o cargo. Ainda que eventuais impugnações não tenham efeito vinculante, trazem ao chefe do Executivo (que nomeia o Procurador-Geral), ao Senado Federal (no caso do Procurador-Geral da República) e ao próprio candidato um ônus argumentativo sobre a escolha e as propostas que pretende implementar na função. É, ainda que limitadamente, uma medida de controle e de transparência no processo de definição de tão relevante cargo.

Ademais, há de se pensar numa redefinição do modelo de super poderes das chefias institucionais, que acumulam funções e estão, em geral, pouco submetidos a controle (veja-se, por exemplo, a ausência de revisão das decisões dos Procuradores-Gerais no arquivamento de investigações de autoridades beneficiárias de foro especial). Instigantes propostas para a formação de procuradorias-gerais colegiadas^[6], vedação de reconduções^[7] e outras medidas merecem ser aprofundadas.

Alessandra Elias de Queiroga – Promotora de Justiça, Ministério Público do Distrito Federal e Territórios – MPDFT e integrante do Coletivo Transforma MP

Márcio Soares Berclaz – Promotor de Justiça, Ministério Público do Estado do Paraná – MPPR e integrante do Coletivo Transforma MP

Marlon Alberto Weichert – Procurador Regional da República, Ministério Público Federal – MPF